Enid_Collins的博客

摘 要

中国社会保障制度存在的问题，决定了改革和完善社会保障制度的必要性：改革和完善社会保障制度是维护城乡居民最低生活标准的重要环节和减轻老龄化带来的压力的有效途径，但该制度在实施过程中并未达到预期的效果。我国社会保障制度的建设刚刚起步，诸多问题亟待解决。基于这样的认识，文章首先概括了社会保障制度的内涵，然后探讨了中国社会保障制度的基本现状，最后在借鉴发达国家建设社会保障制度的经验的基础上，结合我国的国情，对完善中国社会保障制度提出了策略思考，以期推动这方面的理论研究。

关键词：中国，社会保障，社会保障制度，改革和完善

关于改革和完善我国社会保障制度的思考

一、引言

社会保障是指国家为了保持经济发展、社会稳定与建构和谐社会，通过立法对公民因年老、疾病、失业、丧失劳动能力、面临生活困难、遭遇灾害等情况以保障公民的基本生活需要的制度。我国建设社会主义市场经济的纲领性文件 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累保障，并提出发展商业保险，作为社会保障的补充。它们既有区别又有联系，相互补充，有机地构成了一个完整的社会保障体系。其中社会保险是核心，社会救济属于最低层次的社会保障，社会福利是社会保障的最高纲领，优抚安置起着安定特定阶层的生活的功能。

社会保障是国家和社会保障全体公民基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制度。它是使每个人在社会生活中都有安全感的一种安全保护措施。无论在资本主义社会，或社会主义社会，社会保障都起到稳定和发展社会机制的作用。我国是社会主义国家，改革和完善社会保障制度，既是经济体制改革顺利进行的重要条件，也是社会安定和国家长治久安的根本方针。在制度改革中，如何发挥社会保障“稳定器”、“调节器”的作用，以推动经济和社会稳步协调的发展，实现效率和公平的双重目标，这是改革中的难题。要解决难题，需要借鉴发达国家建设社会保障制度的经验，探索符合本国国情、适应本国经济和社会发展需要的社会保障制度。

二、本论  

（一）我国社会保障制度的基本现状

中国的经济改革事业迅速发展起来后，现行社会保障制度却出现了若干问题，例如社会化程度低、给付标准低、国家保障色彩浓、劳动者自我保障意识差、国家财政补贴多等等。因此，我国的社会保障制度亟待改革。概括起来，我国的社会保障制度主要存在以下几个问题：
    1、我国社会保障的实际覆盖范围不平衡，城乡差别大。

和谐社会，必须有一张覆盖全民的保障网。社会保障应当是惠及全民的，只有这样，才能在全社会范围内起到稳定器的作用。近年，我国社会保障制度改革与建设取得了较大的发展，覆盖范围有所扩大，然而也应看到在整个社会成员的保障方面其覆盖范围还是有限的。世界上发达国家的保障范围很广泛，而在我国，社会保障体系从建立初就侧重于城市，城市居民的社会保障要远远好于农村居民；在城市，又侧重于全民所有制部门，也就是国有的企事业单位和行政部门。

因此，真正能享受社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和城镇集体企业职工，许多三资企业、私营企业、个体经营者和劳动者并没有参加。从目前情况看，仍存在着社会保障覆盖重城市轻农村、重居民轻农民、重企业轻事业的倾向，尤其我国农村的社会保障体系还未充分建立，许多农民无法享受到社会保障。特别是改革开放以来，大量农村剩余劳动力涌入城市，广大的农民工对城市的经济建设做出了突出的贡献，但他们却被排斥在城市社会保障体系之外，农民工的这种艰难处境暴露了社会公平机制的扭曲，凸现了社会保障覆盖范围不平衡的问题。所有制成分和城乡差异差异影响到了社会保障中弱势群体的自身利益，降低了他们对于社会主义国家社会保障可信度的评价，从而削减了他们参与我国各项事业建设的积极性，也影响到了我国社会保障的整体形像。

2、社会保障管理体制分散、政出多门，缺乏监督管理。

我国的社会保障管理体制虽经过改革，但社会保障管理体制缺乏统一管理。当前，城镇职工养老保险和失业保险由劳动部门管，机关事业单位职工养老和失业保险由人事部门管，农村养老保险和社会救济等由民政部门管，部分集体企业职工养老保险由人寿保险公司管；医疗保险、生育保险由卫生部门管。由于社会保障的管理分散在劳动、人事、民政等多个部门，导致了在管理的实际运行中出现了社会保险的标准不一、管理机构重叠、工作成本高、效率低等问题。目前，铁路、邮电、电力、民航、银行、交通等行业都建立了行业保险，使本来已经很乱的社会保障管理体制更加混乱，不利于市场经济体制和国有企业改革的深入。

多头经办、政出多门，分工不清、互相掣肘，分级统筹、调控能力弱，形成贯彻决定实施难、外部工作协调难和内部分工理顺难，不仅很难统一社会保障决策，延误社会保障政策的制定与实施，影响管理效率，而且导致机构重叠、人财浪费，从而加大社会保障管理成本，不符合管理的效益原则。更为严重的是导致政令统一、各行其是，损害党和政府的形象和声誉。

我国社会保障管理政事不分，缺乏有效的监督制衡机制，社会保障的政策制定、行政管理和社会保障基金的收支管用都由一个机构承担，导致社会保险基金流失较多，严重影响了社会保障制度管理的效率，导致政府中存在的“社保腐败”现象，如社会保障基金的挤占、挪用和盲目投资现象突出。社会保障基金的管理仍存在不规范、层级太低的问题。有的地方甚至停留在县级统筹管理，不仅容易失控，而且容易造成制度不统一、负担不公平。比如养老保险制度，本来应该是全国统一，现在是地区统筹，成为劳动者的流动障碍，损害了市场经济的公平竞争，不利于维护公平正义和实现共享发展成果的发挥。

3、社会保障法律体系不健全，保障法制化程度低。

社会保障立法是关系到社会保障制度改革的一个根本性问题。社会保障必须以社会立法为手段，才能使其运作法制化、规范化。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先，奠定社会保障制度的基础。然而，随着改革的深化，社会保障法制建设滞后的问题日益暴露出来。

从国家的整体立法上看，我国立法工作确实取得了令世人瞩目的成绩。到目前为止，我国虽已初步建立起包括社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利为内容的社会保障体系，但令人遗憾的是，在国家颁布的众多的法律中，却没有一部是专门调整社会保障法律关系的基本法律；在国务院已经颁布的行政法规中，也没有哪一个行政法规是专门为调整社会保障法律关系而制定；没有一部综合性的社会保障法律，基本上依靠行政法规、决定、命令、文件等方式，不仅如此，在我国现行的社会保障法律法规体系中的各种社会保障法律、行政法规以及各种零散颁布的各种条例、决定、通知和规定之间缺少必要的联系和衔接，有的各种法规之间甚至出现相互冲突的现象，很难形成相互配套的社会保障法律体系的。加之由于现行社会保障法律法规法律责任的不明确，而在诸如民法、劳动法、行政法和刑法等法律部门之中，对违反社会保障法法律责任方面也无具体的规定，所以对违法者无法追究法律责任，而只能在报纸上“点名”。同时，由于社会保障立法无程序设计的缺陷，致使公民在社会保障权利受侵犯时难于获得司法救济。社保立法存在的零散、效力层级低、衔接性差、标准差距过大、司法救济机制缺失等问题，致使我国的社会保障制度难以得到正常的运行，严重束缚了我国社会保障制度的建设与发展，同时在一定程度上制约了经济体制改革的顺利进行和束缚了经济的较快发展。

4、我国的社会保障基金筹集困难，保障水平低。

我国传统社会保障制度，个人不负担任何费用，全由国家和企业负责，资金来源渠道单一，这不仅加大了国家财政和企业经济的负担，影响社会保障基金来源的稳定性，而且使得个人自我保障的意识和责任缺乏，权利和义务不统一，浪费社会资源。我国现行社会保障资金的筹集方式、制度多以部门、行业规章的形式出现。缺乏应有的法律保障，因此，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。而且，在实际执行中，这种筹资方式造成了不同地区、行业、企业之间的负担水平悬殊，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动。并且，我国目前社会保障制度收费率偏高，不仅对微利、亏损企业来说是一个沉重的负担，即使是效益好的企业也很难承受。随着社会保障项目的增多，社会保障基金的筹集越来越困难，形成了高缴费率与低收缴率的恶性循环。正是由于我国现行社会保障资金的筹集方式存在的缺陷，使得我国社会保障资金的来源缺乏应有的保障，其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。

   （二）当前改革和完善我国社会保障制度的紧迫性

 1、改革和完善社会保障制度是健全市场经济体制的必要过程。

党中央以全民族的发展为己任，在国情国力的基础上把加快发展社会保障作为强国富民的重要方针，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题决议》中，明确指出了建立和完善社会保障制度的意义和目标，党的十四大报告中也提出了建立和完善市场经济体系的四个重要环节：①转换国有企业，特别是大中型企业的经营机制；②加快培育市场体系；③深化分配制度和社会保障制度；④加快政府职能转变。这些环节是相互联系和相互制约的有机整体，在社会主义市场经济体制的基本框架构成中是缺一不可的。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划》中，再次阐明了“关于提高人民生活和完善社会保障制度”是关系改革、发展、稳定全局的大事。随着结构调整和改革的深化，做好这项工作越来越重要，越来越紧迫，重点要把握好四个方面：一是基本社会保障的标准必须与我国经济发展水平以及各个方面的承受能力相适应，不能脱离实际追求高水平；二是多渠道保证资金来源，要扩大覆盖面，提高收缴率，各级财政要调整支出结构，尽可能增加对社会保障的投入，还要通过变现部分国有资产和发行彩票等途径筹集社会保障资金；三是要建立社会化的科学管理体制，保证社会保障资金的收缴、支付及运营的规范化、制度化和有效保值增值；四是要周密做好向新的社会保障体系过渡的各项工作。

现阶段正在完成建立社会主义市场经济体制的目标，而市场经济是现代化大生产的商品经济，激烈的竞争、产业结构的调整，势必会造成一部分劳动者失业。同时，现代化大生产使工作节奏、家庭结构也发生了很大的变化，客观上要求建立覆盖全社会的统一立法的社会保障制度。社会保障制度是经济发展的“助推器”和“稳定器”。就宏观经济而言，雄厚的社会保障基金能够有力地支撑经济发展，并将对经济发展的格局发挥宏观调控的重要作用。从微观经济来看，通过社会保障体系的建立，还可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成和完善，促进经济的发展。只有建立完善了社会保障体系，社会主义市场经济体制才能获得有效的支撑，才能有效地预防和克服市场失效方面的各种消极现象，才能避免经济社会秩序的混乱。

2、改革和完善社会保障制度是国有企业提高经济效益的需要。

建立和完善社会保障制度，是顺利进行国有企业改革的基本前提和必要条件。现在国有企业转换经营机制所遇到的诸多矛盾和困难，在很大程度上与社会保障制度不健全有关。近年来，我国经济发展速度较快，但经济效益不佳始终困扰着企业界，反映效益总量指标的增幅与生产速度增幅反差较大，特别是一些国有大中型企业，所处境地更加艰难，具体分析一下，由于社会保障体系不完善而导致企业自身负担过重而成本提高是原因之一。因此，搞活国有企业，大力发展私营企业，健全和完善企业职工养老、医疗等社会保障制度迫在眉睫。需要加快建立健全多层次的社会保障体系，把养老、医疗、失业、工伤、住房等保障职能逐步从企业中分离出去，使国有企业乃至各企业“轻装上阵”，真正成为市场竞争的主体，在同一起跑线上平等的参与竞争，成为充满生机和活力的社会主义市场经济的微观基础。

3、改革和完善社会保障制度是调整不合理的消费结构的保证。

长期以来，我国实行了城镇居民生活的高福利政策，医疗、住房、教育等方面家庭支出甚少，个人负担比例极低，居民消费的货币化程度停滞不前，这种体制一是造成了居民消费结构不合理。这种消费不合理状况不仅阻碍了居民生活质量的进一步提高，同时也影响了经济建设的均衡发展，不利于产业结构的适时调整。二是导致了居民消费领域狭窄，家庭货币积累偏高。近几年来，城镇居民收入迅速提高，居民手头渐丰，但对大多数家庭来说，在维持正常的吃、穿、用之外，大量货币便沉淀积累，国家对此极为关注，以加快社会生产力发展，提高人民生活水平，加速社会保障制度改革进程，打破政府对所有福利性统包的格局，扩大内需，刺激消费，逐步提高居民在住房、医疗保健方面的支出比例，不但会减轻政府企业的负担，而且对于提高居民消费质量和保证经济建设健康稳定增长具有重要意义。

4、改革和完善社会保障制度是维护最低生活标准的重要环节。

随着市场经济的确立和发展，国民收入分配发生变化，高低收入户收入差距扩大。社会主义市场经济，目的是发展社会生产力，提高人民的生活水平，以效益优先鼓励一部分人先富起来的同时，更重要的是先富带动后富，逐步实现共同富裕。在这过程中，为了社会的稳定，改革的深化，对于那些因不同原因造成的生活困难家庭，尤其是收入水平在最低生活标准以下的家庭，要以健全和完善社会保障体制为手段，从各个环节，不同方面针对性地予以帮助。

5、改革和完善社会保障制度是减轻老龄化带来的压力的途径。

 人口老龄化有两方面的含义：一是指老龄人口在社会总人口中的比例不断上升的人口现象；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。据权威部门预测，到2010年，中国60岁及以上老年人口将达到1.74亿，约占总人口的12.78%。其中，80岁以上老年人将达到2132万，占老年人口总数的12.25%。可见，我国早已进入老龄化社会，并且老龄人口呈逐年增长趋势，态势严峻。人口老龄化意味着一个国家的劳动年龄人口比重下降，老龄人口赡养比重上升，政府用于养老的财政支出增加，社会保障负担加重。

首先人口老龄化对人口与劳动力的学习和创新能力产生负面影响。尤其当知识更新加快和信息、生物技术等高科技产业在经济增长中的重要性日益增大的大趋势下，人口老化对经济繁荣和收入增长的影响会变得更加明显。第二是赡养指数提高，社会负担加重。由于人口生育率和增长率的下降，我国赡养年龄人口相对于工作年龄人口的比率即人口赡养率相应地不断上升。赡养率的提高还体现在我国社会养老保险计划中，参保的退休职工相对于在职职工的赡养率的不断上升。每负担一位退休职工的在职职工人数，在20多年中缩减到原来的十分之一。城市地区的情况更为严重。第三，随着退休人数急剧增加，医疗总费用增加；在职人员趋于减少，缴费者人数相应减少；退休后平均期望寿命提高，享受医保的时间相应延长；退休人员的平均医疗费用高于在职职工，高龄老年人口高于低龄老年人口；需要护理的病人增加，护理费用大幅度上升。随着人口老龄化的加剧及医疗费用价格上涨幅度的提高，全社会在这方面的负担会日趋加重，改革和完善社会保障制度将是解决问题的唯一选择。因此，对中国社会保障的发展来说，是压力也是动力，是一场严峻的挑战也是一个难得的机遇。

（三）借鉴发达国家的经验，建设有中国特色的社会保障制度

1、发达国家社会保障制度的经验 

（1）基本特征

发达国家社会保障制度的共同特点是：建立时间较长，覆盖面较广，体系比较完备，保障水平较高。

 ①改革缴费及给付制度，增收节支，做到开源节流。

     ②实行私营化，扩大福利供给领域的市场经济成分。表现在引入市场机制，提高社会保障制度运行效率。比如，将社会保障基金的集中性垄断管理转变为分散性竞争管理；鼓励社会机构参与社会保障项目管理。美国将一些项目委托给私人机构和社会团体办理。瑞典将公共服务私营化，建立了大量的私人医保机构。实行全民免费医疗的英国，20世纪90年代通过适当引入竞争机制和社会资源，提高了医疗服务效率。德国、加拿大、法国和瑞士等国均采取了加强疾病保险基金管理机构之间的竞争、与医院签订医疗服务合同、限制药品价格和提高患者自付比例等措施，在保障人民基本健康权的前提下控制医疗成本过快增长。

 ③基金财务制度由现收现付制转向部分积累制。人口老龄化是困扰发达国家社会保障事业的一个严重问题。以现收现付方式分配社会保障基金，会出现入不敷出的问题。完全积累制则交费率和管理水平太高。部分积累制一方面能满足支出的需要，另一方面又能积累一定的储备基金。

    ④对社保体系做必要的调整与改革：一是在管理上，下放权力，改统一管理为分散管理；二是建多层次的社会保险制度；三是应对灵活就业模式的变革。

⑤促进就业以减轻社保负担：例如加拿大提出“有工作就是最好的保障”并实施了很好的措施。    

⑥其他改革：创新管理工具等。例如法国的高效卡。

（2）出现的问题

①巨额的社会保障开支使国家不堪重负。

有些发达国家为了缓和社会矛盾，不断增加社会保障项目，扩大社会保障覆盖面和提高保障给付水平。其结果是在解决部分矛盾的同时，又产生了新的矛盾和问题，给各国政府和国民经济发展造成巨大压力。

大多数发达国家的社会保障开支占GDP的比重不断攀升，支出不断膨胀。造成支出膨胀的因素有：第一，人口年龄结构的变化，出生率的下降，人口预期寿命的延长，产生了人口老龄化的问题；第二，经济发展缓慢，失业人数增加，失业者不仅无法对社会保障基金有所贡献，还要花费大量的社会保障基金；第三，过高的福利待遇造成的浪费和对社会保障制度的依赖；第四，过高的管理成本。

②为了维持高福利支出，影响了经济的发展。

 在发达国家，人们普遍认为，过高水平的社会保障削弱了企业的市场竞争力。在许多西欧国家，社会保障费用在劳动力成本中的比重很大。如奥地利、比利时、法国、德国、意大利和瑞典等国，社会保障费用已占到劳动力成本的25%-30%；与此同时，这些国家的失业率已达10%左右。随着世界经济一体化进程的加快，这些国家非常担心由于过高的社会保障费用，经济的市场竞争力会进一步下降，雇主会进一步减少雇佣量，对经济的发展产生不利影响。

③管理效率低：机构臃肿，效率低下，服务欠佳。

在发达国家，随着生活水平的提高和现代科学技术的发展，人们对社会服务的要求也越来越高，这就对社会保障管理提出了更高的要求，由于原有社会保障管理机构臃肿，效率低下、服务欠佳，改革管理体制的呼声越来越高。

④社会保障制度未能随社会保障对象的变化进行调整。

 长期以来，社会保障特别是社会保险的对象，一直是职业生涯稳定的产业工人，但是，近年来，发达国家的劳动力市场产生了很大变化，妇女劳动力参与率提高、职业流动性提高、非全时工作和非正规部门就业人数增加，再加上人口预期生命延长，使社会保障的对象发生了很大变化，而社会保障制度并没有作出相应的变革。

   ⑤高标准的社会保障助长了一些人的懒惰情绪，进而对经济发展产生了抑制作用，影响了经济的正常增长。

2、建设有中国特色的社会保障制度。

形式多样的社会保障制度之间没有绝对的“好坏”或“高下”之分。我们研究国外社会保障制度，既要了解他们现行的模式、政策、方法，更要深入了解其发展历程和特定的历史、经济、政治和文化背景，全面借鉴，有取有舍，为我所用，从本国的基本国情出发，根据当前的经济、社会环境，利用“后发机缘”，抓住当前改革开放的有利时机，建立具有本国特色的社会保障体系，以满足国民的基本需要，保障社会安定，促进经济长期持续发展。

健全社会保障制度是推动经济增长，实现全面小康社会目标的必然选择，也是维系社会稳定和国家长治久安的重要保证。我们应该借鉴国外社会保障制度的成功经验和有益做法，进一步健全和完善我国社会保障制度体系，既不能走发达国家高福利、财政不堪负重的“保障富裕病”老路，也要消除某些发展中国家保障机制落后、公民缺乏保障安全、社会缺乏稳定的“保障缺乏症”的隐患，为构建基本的“医疗、养老、失业”保障体系，保证公民“老有所养、病有所医”奠定基础。

（1）社会保障制度的设立要从国情和国力出发。

  我们要建立的新型社会保障制度具有鲜明的中国特色，在建立过程中，要借鉴国外的经验，更重要的是立足于本国国情。各国采取何种社会保障方式必须从国情出发，重点是要考虑国民经济所能提供的物质资源及政府与社会的承受能力。中国处在社会主义初期阶段，人口多、生产力水平低、城乡差别大 。因此，目前社会保障水平不宜定得过高。国内外的经验证明，高福利政策会使企业难以承受，国家财政负担越来越重，最终是社会保障难以为继。因此，应合理确定社会保障基金的计提比例和待遇支付标准。要根据实际支出规模，充分考虑国家、企业、个体的承受能力，按照“以支定收，略有节余，留有部分积累”的原则，认真核定。从国外的经验教训来看，西方国家实行的高福利和平均主义引发了许多社会问题和政治问题，“普遍福利”政策现在已难以为继。

（2）扩大社会保障范围，合理界定城乡居民的最低生活保障对象。

 我国应借鉴美国等实行“最低生活保障”的经验，量力而行，努力探索和建立有利于社会主义市场经济发展的多形式社会保障体系，即国家建立起能维持最低生活水平的基本保障。

 第一，严格按照《城市居民最低生活保障制度》的规定，对城市居民最低生活保障制度实施情况进行认真检查，重点解决保障资金落实和保障对象核查工作问题，防止和解决保障资金不到位、保障对象有遗漏等问题，切实保障困难职工的基本生活。准确核实保障对象家庭经济状况和实际收入水平，规范申请、评审和资金发放的程序，严格审查，张榜公布，接受监督，做到公开、公平、公正，同时，加强对《条例》的舆论宣传，并结合当地情况，积极组织实施。

 其次，努力发展商业保险和民间互助。通过商业保险对社会保障体系的介入，构筑一个法定保险和自愿保险相结合，为全体社会成员提供全方位、多渠道服务的社会保障体系，做到公平与效率的兼顾。这样有利于建立低保障、高覆盖的社会保障体系，加大市场在抵御社会风险方面的作用，减少国家财政负担。

 第三，扩大社会保障的范围要将社会保障的覆盖面扩大到全体城镇从业人员，重点推进非公有制企业职工以及灵活就业的自谋职业者、自由职业者、个体工商户、进城务工农民的基本养老保险、失业保险工作，尽快将其纳入社会保险体系。   

 第四，建立农村最低生活保障制度，必须确立其最低生活保障的适度水平。唯有确立了合理的最低生活保障水平，才可以确定保障的对象和范围。东、中、西部农村地区经济社会发展存在着较大差异，这一现实状况导致我国无法确立一个全国农村统一的最低生活保障线。因此，各地可以根据当地的经济发展水平、农民人均实际收人水平以及当地物价水平来确立其最低生活保障线。确立最低生活保障线后，要明确主要的保障形式。可以根据各地农村生活习俗习惯状况、经济状况，采取货币补助、实物补助、减免税费等优惠政策进行保障。

 （3）加强社会保障管理，建立系统的社会保障监管机制。

首先，从我国实际出发，顾及社会保障管理体制的历史沿革和未来发展趋势，加快改革步伐，逐步向统一规划、统一政策、统一管理和统一机构的全方位、一体化方向演进，形成社会保障基金筹集、运营、管理、支付的良性循环机制。

其次，建立系统的社会保障监管机制，增强管理者的责任意识。系统的社会保障监管机制对保证社会保障制度的有效实施和健康运行起着重要的作用。其主要有以下三个层次:一是人民代表大会的监督；二是健全的社会保障争议解决机制；三是发挥新闻媒体、民间组织和社会公众的社会监督作用。通过健全而充分的监督，社会保障的管理效率大大提高，社会保障管理者的责任意识大大提高，进而提高了社会保障管理的工作效率，改善了社会保障政策的实施效果。

再次，国家应当着力推行一体化的社会保障管理制度，统一社会保障对象；统一社会保障基金的筹集和支付；统一社会保障服务；统一社会保障积累基金的保值增值运作与监督管理。在统一制度的前提下，实行分级分类管理，促使劳动者在不同地区和不同所有制之间进行合理流动。

建立社会保障管理机构，应将各项社会保障职能统一起来，对各项社会保障进行统一管理，以革除目前我国社会保障存在的政出多门、政事不分、监督不力的弊端。社会保障的管理机构应按照政、事、企分离的原则，建立由社会保障的行政管理机构、经办机构和监督机构组成的分工明确、职责不同的管理组织系统。

（4）加快社会保障立法步伐，完善社会保障体系。

社会保障制度比较完善的国家都有健全完备的社会保障法律、法规做后盾。我国目前仍没有相应的社会保障管理法规，多以政策代法或依靠传统的行政法规维系，缺乏统一性、规范性、强制性，远不能适应养老、失业、医疗和低保这“四保”的现实需要。实践中存在大量违规和监管不力的现象，有的地方政府将养老保险金挪作它用，并且难以追回。因此，加快立法已刻不容缓，当然，社会保障立法是一项长期复杂的系统工程，不可能短期内一就而就。只有健全社会保障法律法规，才能真正建立起全社会的安全网，这已被很多发达国家的实践所验证。

完善的社会保障法律是社会保障事业发展的重要目标和根本保证。尽管从我国实际情况来看，在短期内制定一部统一的、综合性的社会保障基本法还有一定困难，但抓紧制定一部综合性的社会保障法律，以便从法律上规定社会保障制度的基本原则、基本内容、适用范围以及管理体制等，从而规范整个社会保障制度是切实可行的。从目前我国实际来看，我们可以采取先立子法，待各项条件都成熟时再立大法的路径。德国采取了这种模式，先立工人医疗保险法、工伤保险法、养老保险法，至1911年才将三法合并，出现了社会保险大法。我国当前，不仅应当关注社会保障方面的法制建设，在加强社会保障法制体系建设的同时，更应当将主要的注意力集中到基本的社会保障法律的制定上。

 加快制定和完善社会保障法律法规，增强社会保障的强制性、规范性、稳定性。社会保障作为通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作保证。世界各国社会保障发展的历史证明，社会保障法制完善的国家，制度稳定性、规范性都比较强，制度目标能得到较好实现。目前，我国社会保障法制建设滞后于发展需要，导致政策执行随意性大、制度稳定性差的问题比较突出。因此，应当加强社会保障法律法规建设，加快社会保障立法步伐。

（5）建立多渠道的社会保障资金来源，支持农村和低收入群体的社会保障。

 一些发达国家的社会保障从总体上看是比较完善和健全的，保障程度也高，这不仅是其经过长期的演化改进发展的结果，从根本上说也是经济发达和财力雄厚的体现。我们是发展中国家，受国力的限制，目前国家财政还拿不出更多的钱来用于全民社会保障，社会保障投入不可能完全依赖国家财政。因此，必须走多渠道筹集资金，扩大国家财政和企业以外的资金来源的路子，以减轻财政和企业的双重负担。

 在资金来源上，要建立企业、个人和国家三方共同承担的筹资机制，实施“三位一体，个人为主”的改革方向。我们应当学习各国扩大社会保障资金来源的做法，为中国社会保障提供足够的资金。瑞典、美国社会保障资金来源于政府、企业和个人，新加坡的社会保障资金来源于雇主和雇员，这些做法都值得我们借鉴。我们应发挥各种积极性，扩大社会保障资金来源。

其次，优化财政支出结构，加大社保支出力度。有学者指出:“造成中国社会保障制度落后的一个很重要的原因是国家财政对社会保障的支持还未完全到位。国家财政毫无疑问是社会保障制度的经济基础和最重要的支撑力量”。近年来我国正在构建公共财政体制，政府在增加公共支出比重的同时，也在加大社保支出力度。在支出安排时，我们要加大公共财政的支持力度，合理增加增量部分的社保支出比例，使社保支出占财政支出的比重不断提高。

     第三，通过在政策法规上强制和舆论宣传上引导企业和个人积极参加社会保险和及时足额缴费，增加社会保障基金的有效供给，尤其是要增强个人的自我保障意识，推动个人更多缴纳费用。

第四，发挥非政府组织和民间的力量筹集部分资金作为重要补充。一是积极探索扩大彩票发行规模的途径，使彩票收入成为社会保障的一项较稳定的收入来源；二是充分调动各界参与慈善公益事业捐赠的积极性。政府应该加大政策支持的力度，促进民间慈善公益事业的发展，通过引导和发展慈善事业，鼓励社会各界进行各种开工的社会捐赠和慈善活动，发挥社会各界对社会保障的支持作用，为社会保障体系筹集更多的资金。

三、结论

（一）概述当前我国社会保障制度的发展趋势

 我国社会保障制度的改革完善任重而道远，今后一个时期，我国将继续按照科学发展观的要求，加快建设与经济发展水平相适应的、符合社会主义市场经济体制要求的、比较完善的社会保障体系。

（二）我们的任务 　

社会保障制度的建立和完善关系到人民群众的切身利益，关系到我国经济发展与和谐社会的构建，关系到全面建设小康社会的进程，需要全社会共同关注和不懈努力。我们可以期望，随着我国社会的不断进步，符合人民群众利益的、真正为人民群众服务的、具有社会主义中国特色的社会保障制度必将得到不断的完善与发展。

（三）总结全文

 社会发展的历史证明，任何一种制度的产生即意味着其改革的开始。世界各国社会保障制度无不是在改革中前进，在前进中又不断地进行再改革的一个否定之否定的过程。也正是有了这个过程，才使其构筑起以社会安全为目标、以社会立法为手段、以社会公平为原则、以人道主义为本色的全面而完整的社会保障法律体系。
    我国社会保障立法发展50多年，社会保障制度改革近20年，社会经济的发展对国人的实惠应该是有目共睹。但是迄今为止，我国既无社会保障法的制定，也无社会保险法和社会救助法的颁布，而《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布，也是以某大学生的惨死为代价。特别值得我们注意的是，自改革开放以来，当社会创造出无数个百万富翁、千万富翁和亿万富翁的同时，我国却只有25％的老年人能享受到养老保险待遇，10％的人能享受到医疗保险待遇，20％的非农劳动者能享受到工伤保险待遇，数以千万计的农村贫困人口最低生活保障制度远未建立，老年人福利、残疾人福利等各项福利事业均落后于社会经济的发展和社会公民发展的需要。一句话，经济社会的全面发展离不开社会保障制度的改革和完善，我国社会保障制度的建设，远还任重而道远。

参考文献

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2.朱庆芳.我国社会保障制度的改革思路.社会科学研究.1994.3.

3.刘锦城.社会保障权利的内容结构与性质分析[J].行政与法,2007(1):117.